Il confine tra gli interventi in edilizia libera e le opere che richiedono un formale titolo abilitativo rappresenta da sempre una delle aree più complesse dell’urbanistica e dell’edilizia pratica. Per il professionista tecnico – geometra, architetto o ingegnere – orientarsi tra le definizioni del Testo Unico dell’Edilizia (D.P.R. n. 380/2001) e le categorie del Glossario Edilizia Libera (D.M. 2 marzo 2018) richiede un’analisi che va ben oltre il semplice elenco materiale delle lavorazioni.
A fare ulteriore chiarezza su questo delicato perimetro è intervenuta la sentenza della Sezione II-quater del TAR Lazio (Roma) del 1° luglio 2026, n. 12016. La pronuncia offre fondamentali chiarimenti operativi in merito a quando una pavimentazione esterna non rientra nell’edilizia libera e illustra perché la realizzazione di una recinzione con cordolo in cemento richiede un titolo edilizio idoneo, specialmente quando concorre a modificare la funzione urbanistica del suolo e insiste su aree sottoposte a vincolo.
Di seguito analizziamo l’iter logico-giuridico seguito dal Tribunale Amministrativo, fornendo ai tecnici di settore gli elementi chiave per valutare la legittimità delle opere ed evitare sanzioni o reprimende demolitorie ai danni dei propri clienti.
Il caso pratico
La controversia scaturisce dal ricorso proposto dai gestori di un impianto commerciale (somministrazione di alimenti e bevande) contro l’ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi emessa dal Comune di Roma, accompagnata da una sanzione pecuniaria per abusivismo edilizio.
Le opere contestate dall’Amministrazione comunale consistevano in:
- una recinzione di forma rettangolare (superficie di circa 64 mq) realizzata con paletti metallici annegati in un cordolo in cemento, sopra il quale poggiavano elementi in calcestruzzo e una rete metallica;
- una pavimentazione interna all’area recintata di circa 47 mq;
- una seconda pavimentazione esterna in calcestruzzo di circa 11,5 mq.
L’insieme dei lavori ricadeva su un suolo destinato dal piano di lottizzazione a verde pubblico (consegnato al Comune in attuazione della convenzione urbanistica) e gravato da vincolo paesaggistico ai sensi del D.Lgs. n. 42/2004.
I danti causa sostenevano la piena legittimità dell’intervento, adducendo due argomentazioni principali:
- le opere sarebbero rientrate nell’alveo dell’edilizia libera ex art. 6 del D.P.R. n. 380/2001 e del D.M. 2 marzo 2018, trattandosi di semplici pavimentazioni esterne, sistemazione di giardino e installazione di elementi di delimitazione/antintrusione;
- il regolare pagamento del canone unico patrimoniale per l’occupazione di suolo pubblico avrebbe implicitamente confermato il titolo a disporre dell’area e a conformarla per l’uso commerciale.
Il TAR Lazio ha respinto integralmente il ricorso, confermando l’ordinanza di demolizione.
Pavimentazione esterna ed edilizia libera
L’art. 6, comma 1, lett. e-ter) del Testo Unico dell’Edilizia include tra gli interventi eseguibili senza alcun titolo abilitativo le opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche destinate ad aree di sosta, che siano contenute entro i limiti di permeabilità del suolo stabiliti dallo strumento urbanistico comunale.
Tuttavia, come ricordato dai giudici capitolini nella Sentenza n. 12016/2026, la norma non concede una facoltà incondizionata di pavimentare qualsiasi superficie. La nozione di pavimentazione esterna in edilizia libera decade laddove sussistano le seguenti condizioni ostative:
- integrazione di sottofondazioni rigide e massetti: la posa di getti in calcestruzzo o piastre rigide al posto di posa a secco su letto di sabbia o ghiaino supera il concetto di mera finitura superficiale, configurando un’opera muraria stazionaria;
- superamento dell’indice di permeabilità: l’impermeabilizzazione di importanti porzioni di terreno altera il naturale drenaggio delle acque meteoriche, violando le prescrizioni dei Regolamenti Edilizi comunali;
- estensione e impatto volumetrico/superficiale: l’esecuzione di pavimentazioni su decine di metri quadrati non può essere isolata dal contesto, trasformando la natura del terreno da naturale a edificata.
Recinzione con cordolo in cemento
Un punto nodale della sentenza riguarda la qualificazione giuridica delle delimitazioni di proprietà.
Nel diritto urbanistico, la posa di una semplice rete metallica sostenuta da pali infissi direttamente nel terreno o di una staccionata in legno rientra nel mero esercizio dello ius excludendi alios (diritto di chiudere il proprio fondo) ed è tutelata dall’edilizia libera.
Al contrario, la realizzazione di una recinzione con cordolo in cemento richiede un titolo edilizio (SCIA o Permesso di Costruire a seconda delle dimensioni e dell’impatto) per le seguenti ragioni:
- il cordolo o il muretto di fondazione costituisce una struttura muraria fissa ancorata al suolo, che altera in modo permanente la conformazione morfologica del terreno;
- l’opera perde il requisito della amovibilità e precarietà, trasformandosi in una componente costruttiva rigida;
- genera un impatto visivo e volumetrico significativo, non assimilabile a una recinzione mobile temporanea.
Il principio di valutazione unitaria dell’intervento edilizio
Un errore metodologico frequente nella prassi professionale consiste nel frazionare concettualmente un intervento complesso nelle sue singole lavorazioni, al fine di far rientrare ciascuna voce all’interno del Glossario dell’Edilizia Libera.
La Sentenza del TAR Lazio n. 12016/2026 ribadisce un principio consolidato in giurisprudenza: l’intervento edilizio va valutato nella sua unitarietà e in base al risultato finale complessivamente prodotto.
Nel caso in esame, la combinazione di 58,5 mq complessivi di pavimentazione in calcestruzzo unitamente a una recinzione su cordolo cementizio ha generato un’infrastruttura stabile. Tale combinazione ha convertito un’area a verde in un piazzale pavimentato, determinando una ristrutturazione edilizia e una trasformazione urbanistica soggetta ai titoli abilitativi di cui all’art. 10 del D.P.R. 380/2001.
Mutamento della destinazione urbanistica
Un ulteriore fattore determinante ai fini del rigetto del ricorso è stato la destinazione d’uso del suolo. L’area interessata non era una pertinenza privata, bensì uno spazio tipizzato dal piano di lottizzazione come verde pubblico.
Il TAR ha chiarito che l’esecuzione di pavimentazioni stabili e recinzioni su verde pubblico comporta un’incompatibile modifica della destinazione urbanistica:
- sottrae lo spazio alla naturale fruizione collettiva e alla sua funzione ecologico-ambientale;
- assegna l’area all’uso esclusivo di un’attività commerciale privata (assimilabile a un dehor o piazzale di servizio fisso).
Tale alterazione funzionale travalica qualsiasi ipotesi di manutenzione o finitura esterna, rientrando a pieno titolo tra le variazioni urbanisticamente rilevanti.
Rapporto tra occupazione di suolo pubblico e titoli edilizi
Il TAR Lazio ha colto l’occasione per fare chiarezza su un equivoco ricorrente tra gli operatori economici: la presunta equivalenza tra l’autorizzazione all’occupazione di suolo e il titolo edilizio. Gli argomenti del Tribunale distinguono infatti in modo netto due ambiti amministrativi distinti e non sovrapponibili.
Da un lato, l’autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico e il relativo Canone Unico Patrimoniale attengono esclusivamente al profilo concessorio e patrimoniale. Questo provvedimento regola l’uso temporaneo dello spazio pubblico e facoltizza unicamente la posa di arredi leggeri e facilmente amovibili, come tavoli, sedie, ombrelloni o vasi ornamentali. Il pagamento del canone, inoltre, ha una semplice natura indennitaria per l’uso di fatto dell’area e viene preteso dall’Amministrazione anche in caso di occupazioni abusive, senza che ciò costituisca una sanatoria o un riconoscimento di legittimità delle opere realizzate.
Dall’altro lato, il titolo edilizio (CILA, SCIA o Permesso di Costruire) risponde al profilo urbanistico regolato dal D.P.R. 380/2001. È l’unico strumento idoneo ad autorizzare una trasformazione fisica e permanente del territorio, risultando indispensabile ogni volta che si eseguono opere stabili quali cordoli in cemento, massetti o pavimentazioni rigide.
La concessione del suolo pubblico per la posa di arredi mobili non facoltizza quindi in alcun modo il concessionario a eseguire opere murarie o pavimentazioni in calcestruzzo, né il pagamento delle relative tasse comunali può sanare o sostituire l’assenza del necessario titolo abilitativo edilizio.
Il regime dei vincoli paesaggistici (D.Lgs. 42/2004)
Infine, la sentenza ricorda il rapporto di subordinazione dell’edilizia libera rispetto ai vincoli di tutela. L’art. 6 del D.P.R. 380/2001 fa espressamente salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici e delle normative di settore, in primis il D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).
In presenza di vincolo paesaggistico:
- qualsiasi intervento che modifichi lo stato dei luoghi richiede preventivamente l’Autorizzazione Paesaggistica (ordinaria o semplificata ex D.P.R. 31/2017);
- l’assenza dell’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 del D.Lgs. 42/2004 rende l’opera abusiva, prescindendo totalmente dal fatto che la lavorazione sia astrattamente contemplata nel Glossario dell’Edilizia Libera;
- non è possibile applicare la sanatoria edilizia per interventi con aumento di superficie utile o modifica strutturale realizzati in assenza di autorizzazione paesaggistica preventiva.
Edilizia libera, suggerimenti operativi per i tecnici
Per l’attività di consulenza tecnica preventiva, la sentenza TAR Lazio n. 12016/2026 offre una chiara check-list di verifica prima di ascrivere un intervento di sistemazione esterna all’edilizia libera:
- verificare i materiali e l’ancoraggio: la presenza di massetti, platee in calcestruzzo o cordoli interrati esclude il regime di edilizia libera e richiede idoneo titolo (SCIA/Permesso di Costruire);
- calcolare gli indici di permeabilità: verificare nel Regolamento Edilizio comunale che la percentuale di suolo drenante sia rispettata;
- analizzare la destinazione d’uso e il contesto: verificare se l’area sia privata, di uso pubblico o vincolata e se le opere comportino un cambio di destinazione funzionale dello spazio;
- distinguere i titoli autorizzativi: ricordare al committente che una licenza commerciale o un’autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico non sostituiscono mai i titoli abilitativi edilizi né i pareri paesaggistici.
FAQ – Domande frequenti su pavimentazioni ed edilizia libera
No. Anche se l’art. 6 del D.P.R. 380/2001 e il Glossario Edilizia Libera annoverano le pavimentazioni esterne tra i lavori liberi, l’intervento richiede un titolo edilizio (CILA o SCIA) se comporta lo scavo e la realizzazione di un massetto in calcestruzzo rigido, se impermeabilizza il terreno oltre gli indici di permeabilità previsti dal Regolamento Edilizio comunale o se interessa un’area vincolata.
La recinzione è considerata edilizia libera solo se realizzata con rete metallica sostenuta da pali infilzati nel terreno o con una staccionata amovibile. Se la recinzione prevede un cordolo o un muretto di fondazione in cemento armato ancorato al suolo, si configura come opera muraria permanente e richiede la SCIA o il Permesso di Costruire.
No. L’autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico consente solo la posa di arredi temporanei e amovibili (tavoli, sedie, ombrelloni). Non autorizza in alcun modo trasformazioni fisiche del terreno, come getti in calcestruzzo o cordoli. Il pagamento del Canone Unico non sanifica l’assenza del titolo edilizio ed è dovuto all’Amministrazione anche per occupazioni abusive.
