Il tema della remunerazione aggiuntiva per il personale della Pubblica Amministrazione è da sempre al centro di accesi dibattiti giuridici e amministrativi. Tra le questioni più spinose che si trovano ad affrontare i Responsabili Unici del Progetto (RUP) e gli uffici legali degli enti locali vi è il riconoscimento degli incentivi alle funzioni tecniche senza appalto. Molto spesso, infatti, i tecnici interni si trovano a investire tempo ed energie nella redazione di progetti che, per le ragioni più disparate – dai tagli di bilancio al cambio di colore politico delle amministrazioni –, rimangono chiusi in un cassetto. In questi casi, il professionista dipendente ha comunque diritto a percepire il compenso premiale per l’attività svolta? Una recente e chiarificatrice ordinanza della Corte di Cassazione, la n. 16854 del 27 maggio 2026, ha tracciato una linea di demarcazione netta, ridefinendo i confini del diritto all’incentivo economico.
Per comprendere appieno la portata di questo intervento giurisprudenziale, è necessario analizzare la natura stessa degli incentivi per le funzioni tecniche. Questi ultimi nascono storicamente con l’obiettivo di stimolare l’efficienza degli uffici pubblici, valorizzando le professionalità interne e riducendo il ricorso a consulenze esterne onerose. Tuttavia, l’evoluzione della normativa e l’orientamento sempre più rigoroso della giurisprudenza di legittimità hanno progressivamente blindato l’erogazione di queste somme, ancorandole a risultati concreti e misurabili per l’ente pubblico.
Utilità concreta: il principio
Il fulcro attorno al quale ruota il diniego degli incentivi funzioni tecniche senza appalto è il concetto di utilità concreta. Secondo gli ermellini, l’attività svolta dal dipendente pubblico non può essere valutata come un’entità a sé stante o come una semplice prestazione professionale privatistica. La Pubblica Amministrazione non è un cliente privato che commissiona un disegno per il puro gusto di possederlo; l’azione amministrativa deve sempre tendere alla realizzazione dell’interesse pubblico generale, che nel caso delle opere si traduce nella loro effettiva esecuzione o, quanto meno, nell’avvio della procedura di evidenza pubblica.
La mera redazione di un elaborato tecnico, per quanto perfetto e rispondente agli standard ingegneristici o architettonici, non produce alcuna utilità stabile e duratura per l’ente se non si inserisce in un procedimento destinato alla realizzazione dell’opera. Di conseguenza, la progettazione di interventi che non vengono mai affidati o realizzati non è considerata idonea a generare quel valore aggiunto che giustifica l’attribuzione di un compenso ulteriore rispetto alla normale retribuzione mensile.
La deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione
Un altro aspetto cruciale affrontato dalla Cassazione riguarda lo statuto economico del pubblico impiego. In Italia vige il principio generale dell’onnicomprensività della retribuzione dei dipendenti pubblici. In base a questa regola, lo stipendio tabellare previsto dai Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro (CCNL) copre già la totalità dei doveri d’ufficio e delle mansioni corrispondenti alla qualifica rivestita dal lavoratore.
Gli incentivi per le funzioni tecniche si configurano come una deroga eccezionale e premiale a questo principio. Proprio per la loro natura di eccezione alla regola, le norme che li disciplinano devono essere interpretate in modo estremamente rigoroso e restrittivo. Non è possibile applicare un’interpretazione estensiva: se la legge o la giurisprudenza consolidata pongono dei paletti, questi non possono essere aggirati. Se si riconoscessero gli incentivi per le funzioni tecniche senza appalto in via automatica, si trasformerebbe una voce retributiva accessoria ed eccezionale in una forma generalizzata di aumento stipendiale, tradendo lo spirito originario del legislatore. Se l’opera si blocca prima della gara, l’attività svolta dal tecnico rientra nelle ordinarie mansioni d’ufficio, già ampiamente remunerate dallo stipendio base.
Come calcolare gli incentivi delle funzioni tecniche senza appalto?
Al di là dei principi puramente giuridici, esiste un ostacolo di natura economico-finanziaria e contabile che rende impossibile la liquidazione degli incentivi per le funzioni tecniche senza appalto. Il meccanismo di funzionamento del fondo per le funzioni tecniche è strettamente matematico e si basa su percentuali precise stanziate nel quadro economico dell’opera.
Come è noto agli addetti ai lavori, le risorse destinate a incentivare il personale interno vengono accantonate all’interno di un fondo alimentato da una percentuale (attualmente stabilita nel limite massimo del 2%) calcolata sull’importo posto a base di gara del bando o dell’affidamento.
Questo dettaglio strutturale genera una reazione a catena:
- se non viene avviata una procedura di gara, non esiste un importo ufficiale posto a base d’asta;
- in assenza della base di calcolo, il fondo non può essere legalmente alimentato per quella specifica opera;
- di conseguenza, manca la copertura finanziaria stessa da cui attingere per liquidare le spettanze ai progettisti.
In parole semplici, se manca l’appalto, manca il presupposto contabile per quantificare e pagare l’incentivo, rendendo illegittima qualsiasi determina di liquidazione da parte del dirigente.
Dal passato al Nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023)
È importante sottolineare che la recente pronuncia della Cassazione ha preso in esame una controversia nata sotto il vigore della vecchia Legge Merloni (Legge n. 109/1994). Tuttavia, gli esperti del settore sanno bene che i principi espressi dai giudici di legittimità hanno una valenza universale che supera il testo della singola legge d’epoca.
Oggi, sotto il vigore del Nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. n. 36/2023), la filosofia non è cambiata, anzi, è stata esasperata dal subentro del cosiddetto Principio del Risultato sancito dall’articolo 1 del nuovo impianto normativo. L’articolo 45 del D.Lgs. 36/2023, che disciplina gli incentivi per funzioni tecniche, pur avendo esteso la platea delle attività incentivabili e modificato le modalità di distribuzione, resta ancorato alla programmazione e all’esecuzione virtuosa dei contratti pubblici.
Il codice attuale valorizza il raggiungimento dell’obiettivo finale: l’affidamento e l’esecuzione dell’appalto nei tempi e nei costi previsti. Di conseguenza, la linea interpretativa che nega il diritto all’incentivo per i progetti rimasti incompiuti o non banditi trova oggi un terreno ancora più fertile e coerente con lo spirito della riforma.
Conclusioni e buone pratiche per gli enti locali
Alla luce dell’orientamento definitivo della giurisprudenza, emerge chiaramente che per i tecnici della Pubblica Amministrazione non è sufficiente lavorare per ottenere il premio economico, ma è necessario che quel lavoro si tramuti in un risultato concreto per la collettività attraverso la fase di affidamento.
Per evitare contenziosi interni e garantire la massima trasparenza, le amministrazioni pubbliche sono chiamate a recepire questi principi all’interno dei propri regolamenti interni per la ripartizione degli incentivi. È fondamentale specificare con chiarezza le modalità di erogazione e i destini dei fondi nel caso in cui un’opera, pur inserita nella programmazione triennale, subisca una battuta d’arresto indipendente dalla volontà dei progettisti. Solo una regolamentazione precisa e allineata ai dettami della Corte di Cassazione può tutelare sia il bilancio dell’ente da rilievi della Corte dei Conti, sia le legittime aspettative dei lavoratori della macchina pubblica.
FAQ – Domande Frequenti sugli incentivi alle funzioni tecniche senza appalto
No. Come chiarito dalla Corte di Cassazione con l’ordinanza n. 16854/2026, la semplice redazione o approvazione del progetto non fa maturare il diritto al compenso. Affinché l’incentivo sia liquidabile, è necessario che l’opera superi la fase progettuale e venga effettivamente inserita in una procedura di appalto o di affidamento, generando così un’utilità concreta per l’Amministrazione.
Se l’opera viene cancellata prima dell’avvio della procedura di evidenza pubblica, il fondo economico del 2% destinato alle funzioni tecniche non può essere alimentato, poiché manca l’importo posto a base di gara su cui calcolare la percentuale. Di conseguenza, le prestazioni svolte dai tecnici interni rimangono assorbite nella normale retribuzione d’ufficio e non possono essere liquidate come extra.
Sì. Anche se molte sentenze recenti analizzano i contenziosi nati sotto le normative precedenti (Legge Merloni o D.Lgs. 50/2016), il principio espresso dalla Cassazione ha carattere generale. Il D.Lgs. 36/2023, introducendo all’articolo 1 il Principio del Risultato, rafforza ulteriormente questa linea: l’attività tecnica della PA viene incentivata solo se strettamente funzionale al conseguimento dell’obiettivo finale, ovvero l’affidamento e l’esecuzione dell’appalto.
