L’evoluzione del diritto amministrativo in materia di contratti pubblici sta procedendo verso una direzione sempre più marcata: la prevalenza della sostanza sulla forma. La recente sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 12 marzo 2026, n. 2010, rappresenta un pilastro fondamentale in questo percorso, definendo con precisione chirurgica l’impatto del grave illecito professionale dell’amministratore di fatto sulle procedure di gara.
In un contesto normativo dominato dal nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. n. 36/2023), la verifica dell’affidabilità degli operatori economici non è più un mero adempimento burocratico basato sulla consultazione del casellario giudiziale, ma una vera e propria attività istruttoria di natura discrezionale.
Il concetto di grave illecito professionale amministratore di fatto nel nuovo Codice
Il fulcro della decisione n. 2010/2026 risiede nell’interpretazione coordinata degli articoli 94, 95 e 98 del Codice dei Contratti Pubblici.
La questione centrale è: può un’impresa essere esclusa per le condotte penali di un soggetto che non riveste cariche formali? La risposta dei giudici di Palazzo Spada è un sì deciso, a patto che venga dimostrata la figura dell’amministratore di fatto.
Nel diritto societario, l’amministratore di fatto è colui che, pur senza una nomina ufficiale, esercita in modo continuativo e sistematico i poteri inerenti alla gestione della società. Nel settore degli appalti, questa figura assume una rilevanza critica. Se un soggetto coinvolto in procedimenti penali per reati gravi (come la turbativa d’asta o la corruzione) agisce dietro le quinte, l’integrità dell’impresa è compromessa tanto quanto se il reato fosse stato commesso dal legale rappresentante pro tempore.
Quando scatta l’esclusione per grave illecito professionale dell’amministratore di fatto
L’esclusione non è automatica, ma deriva da una valutazione multidimensionale della stazione appaltante. La sentenza chiarisce che il grave illecito professionale dell’amministratore di fatto deve essere supportato da un quadro indiziario grave, preciso e concordante.
Gli elementi che la stazione appaltante può e deve valorizzare includono:
- presenza costante nelle trattative: se il soggetto partecipa a tavoli sindacali o incontri con i committenti per conto della società;
- gestione operativa delle gare: se firma comunicazioni informali, coordina i sopralluoghi o decide le strategie di ribasso;
- relazioni proprietarie: spesso l’amministratore di fatto è un socio di minoranza o un ex amministratore che ha ceduto le quote a parenti stretti (figure di comodo).
In presenza di un rinvio a giudizio per tali soggetti, la stazione appaltante ha il potere-dovere di avviare un procedimento di verifica dell’affidabilità, indipendentemente dalla definitività della sentenza penale.
Il ruolo del rinvio a giudizio come prova dell’illecito professionale
Un punto di grande interesse per i tecnici e i RUP riguarda il valore probatorio degli atti penali non definitivi. La sentenza 2010/2026 stabilisce che il decreto che dispone il giudizio è uno strumento istruttorio legittimo.
Il legislatore del 2023, con l’articolo 98, ha tipizzato i mezzi di prova del grave illecito professionale, includendo espressamente i provvedimenti giudiziari. Tuttavia, la sentenza avverte: la stazione appaltante non deve copiare il giudizio penale. Deve invece traslare i fatti emersi nel processo penale sul piano della fiducia contrattuale. Un rinvio a giudizio per frode in pubbliche forniture a carico di chi gestisce di fatto l’azienda rende l’operatore non affidabile per l’esecuzione di una nuova opera pubblica, a prescindere dall’esito finale del processo che arriverà anni dopo.
Grave illecito professionale dell’amministratore di fatto e obblighi dichiarativi
Uno degli errori più comuni commessi dalle imprese in sede di partecipazione è la reticenza. Molte aziende omettono di dichiarare procedimenti penali a carico di soggetti non apicali (come i soci di minoranza), ritenendoli irrilevanti.
La sentenza n. 2010/2026 smonta questa tesi: l’obbligo di dichiarazione deve coprire ogni fatto potenzialmente idoneo a influenzare il giudizio della stazione appaltante. Se l’amministrazione scopre autonomamente che un soggetto influente è sotto processo, l’esclusione può scattare non solo per l’illecito professionale in sé, ma anche per omissione o reticenza informativa.
Questo aspetto è fondamentale per il calcolo dei tempi di esclusione. Il periodo di interdizione (solitamente triennale) non inizia a decorrere dalla data del fatto reato, ma dal momento in cui la stazione appaltante ne ha avuto notizia certa, se l’impresa ha cercato di nascondere l’informazione.
L’insufficienza del self-cleaning formale e la discontinuità aziendale
L’articolo 96 del D.Lgs. 36/2023 prevede l’istituto del self-cleaning: l’operatore può evitare l’esclusione dimostrando di aver adottato misure di rottura con il passato. Tuttavia, nel caso del grave illecito professionale dell’amministratore di fatto, le misure formali sono spesso insufficienti.
Non basta, come sottolineato dal Consiglio di Stato, che il soggetto indagato ceda le sue quote o si dimetta da ruoli tecnici se poi continua a frequentare i cantieri o a gestire i conti correnti aziendali. La stazione appaltante deve esigere una discontinuità sostanziale. Le misure di self-cleaning efficaci devono includere:
- l’allontanamento fisico e gestionale totale del soggetto;
- l’adozione di un Modello Organizzativo 231 aggiornato con protocolli specifici;
- il risarcimento integrale di eventuali danni arrecati in precedenza alla PA.
Se l’assetto proprietario rimane in famiglia e le dinamiche gestionali non cambiano, il dubbio sull’integrità permane e l’esclusione è legittima.
Le conseguenze operative per le Stazioni Appaltanti e i RUP
Per i professionisti che collaborano con la Pubblica Amministrazione, questa sentenza impone un innalzamento dei livelli di vigilanza. Il RUP non può più limitarsi alla mera verifica automatizzata tramite il fascicolo virtuale dell’operatore economico.
Deve, ove emergano segnali di anomalia (segnalazioni esterne, notizie di stampa, risultanze di altre gare), attivare un soccorso istruttorio procedimentale (art. 101 del Codice) per chiedere chiarimenti sull’effettiva governance aziendale. La motivazione del provvedimento di esclusione deve essere robusta: deve spiegare perché la condotta dell’amministratore di fatto incide sulla specifica prestazione oggetto dell’appalto.
Conclusioni: una nuova etica negli appalti pubblici
La pronuncia 2010/2026 del Consiglio di Stato chiude definitivamente la porta a stratagemmi societari volti a eludere le cause di esclusione. Il concetto di grave illecito professionale dell’ amministratore di fatto diventa una bussola per garantire che le risorse del PNRR e dei fondi ordinari siano gestite da imprese trasparenti e realmente affidabili.
Per le imprese, la parola d’ordine è compliance. Investire in trasparenza e in sistemi di controllo interno non è più un costo, ma l’unico modo per restare competitivi in un mercato che non accetta più zone d’ombra.
Tabella di sintesi: Check-list per la valutazione dell’illecito
| Criterio | Valutazione della Stazione Appaltante |
| Identificazione | Il soggetto esercita poteri decisionali stabili senza nomina? |
| Gravità | Il reato contestato è connesso all’oggetto dell’appalto? |
| Prova | Esiste un rinvio a giudizio o un’ordinanza cautelare? |
| Dichiarazione | L’impresa ha comunicato spontaneamente il fatto in gara? |
| Risanamento | Le misure di self-cleaning sono reali o solo di facciata? |
Domande frequenti: i dubbi operativi sulla Sentenza 2010/2026
Sì, assolutamente. Secondo la sentenza del Consiglio di Stato n. 2010/2026, ciò che conta è la figura dell’amministratore di fatto. Se un soggetto (ad esempio un socio di minoranza o un ex amministratore) esercita poteri decisionali, partecipa a trattative o gestisce operativamente l’impresa, le sue condotte penalmente rilevanti ricadono sulla società. La stazione appaltante ha il potere-dovere di verificare l’affidabilità sostanziale dell’operatore, andando oltre le cariche risultanti dalla visura camerale.
Sì. Il nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023) e la giurisprudenza recente chiariscono che il decreto di rinvio a giudizio costituisce un elemento istruttorio idoneo a mettere in dubbio l’integrità dell’impresa. La stazione appaltante non deve accertare la colpevolezza penale, ma valutare se il fatto contestato incrini la fiducia contrattuale. Inoltre, se l’impresa non dichiara subito il rinvio a giudizio, il termine triennale di esclusione non decorre dal fatto, ma dal momento in cui la PA ne viene a conoscenza, a causa della reticenza dell’operatore.
No, non è automaticamente sufficiente. La sentenza 2010/2026 specifica che le misure di self-cleaning devono garantire una discontinuità reale e sostanziale. Una semplice cessione di quote a familiari o una modifica puramente formale dell’organigramma può essere considerata “di facciata”. Per evitare l’esclusione, l’impresa deve dimostrare di aver adottato misure organizzative e di controllo (come l’aggiornamento del Modello 231 o l’estromissione totale e documentata del soggetto dalla gestione) capaci di prevenire nuovi illeciti.
