A creare dei contenziosi tra le stazioni appaltanti e gli operatori economici, spesso e volentieri, è il ribasso sui costi della manodopera. In questo contesto più ampio, però, l’eventuale impugnazione di un’aggiudicazione costituisce un fatto eccezionale, soprattutto quando a farsene carico è l’impresa aggiudicatrice.
Il Tar Calabria si è trovato nella situazione di affrontare un caso nel quale al centro del contendere c’è proprio il costo della manodopera: i giudici sono dovuti intervenire su una procedura aperta, che doveva essere affidata tramite un inversione procedimentale. Al centro del contendere c’è un appalto di lavori finanziato con delle risorse provenienti dal Pnrr.
Ma entriamo nel dettaglio e vediamo cosa è successo.
I costi della manodopera nella gara d’appalto
I riflettori del Tar Calabria sono stati puntati su un bando, che prevedeva che i costi della manodopera non fossero soggetti a ribasso ai sensi dell’articolo 41, comma 14, del Codice Appalti. Nel formulare la propria offerta, quindi, chi aveva intenzione di partecipare doveva tenere conto dell’ammontare dei costi della manodopera dichiarati. Il bando, tra l’altro, prevedeva che eventuali riduzioni del costo della manodopera sarebbero state oggetto di verifica.
Giusto per avere un’idea dell’importanza della gara basti pensare che i costi della manodopera sono pari a 470.000 euro, mentre l’importo complessivo del bando è pari a 980.000 euro a cui si devono aggiungere 175.000 euro di oneri di sicurezza non soggetti a ribasso.
La stazione appaltante ha deciso di aggiudicare definitivamente la gara alla ricorrente, che, però, ha deciso di impugnare il provvedimento dato che ha ritenuto erroneo il calcolo per determinare l’importo di aggiudicazione effettuato dalla SA. A destare la preoccupazione della ricorrente era la parte nella quale venivano inclusi i costi della manodopera all’interno degli oneri ribassabili, nonostante lo stesso bando lo avesse formalmente vietato. Divieto, tra l’altro, che è stato sancito anche dalla disciplina di riferimento alla quale l’operatore si è dovuto attenere per redigere la propria offerta.
La decisione del Tar
Attraverso la sentenza n. 759 del 13 dicembre 2024 il Tar Calabria ha dato ragione all’operatore economico. I motivi che hanno portato a questa decisione sono rintracciabili nell’articolo 88, comma 1, lettera c) c,p.a, che il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 9255/2024 ha recentemente richiamato e che si occupano nello specifico dei costi della manodopera e dell’eventuale ammissibilità dei ribassi, soprattutto quando vengono fornite delle indicazioni dalla stazione appaltante.
Il bando oggetto del contendere prevedeva espressamente che:
Ai sensi dell’art. 41 comma 14 del Codice i costi della manodopera non sono soggetti a ribasso. L’O.E. nella formulazione del proprio ribasso di gara dovrà tener conto dell’ammontare dei costi della manodopera dichiarati nell’ambito dell’offerta economica. Eventuali riduzioni del costo della manodopera proposto dall’operatore economico nell’offerta saranno successivamente oggetto di verifica.
Ma non solo. Il bando prevedeva che l’offerta dovesse indicare – a pena esclusione – alcuni elementi ben precisi, tra i quali ci sono:
- il ribasso percentuale, che deve essere al netto di Iva, che viene applicato sull’importo a base di gara;
- i costi della manodopera.
Partendo dal presupposto che l’articolo 14, comma 14, del Codice Appalti prevede che i costi della manodopera non possano essere ribassati, l’operatore economico ha la possibilità di dimostrare che i risparmi siano stati ottenuti attraverso un’organizzazione aziendale più efficiente. O attraverso degli sgravi contributi, che non penalizzano la manodopera.
La normativa, però, non esclude la possibilità per gli operatori economici di indicare un importo al ribasso della manodopera rispetto a quello che aveva determinato la stazione appaltante. Ma il costo più basso si doveva evincere dalla stessa offerta economica.
Le imprese concorrenti, infatti, avevano applicato un ribasso alla somma del costo dei lavori, al netto di quelli sostenuti per la manodopera e gli oneri della sicurezza.
L’offerta proposta
L’impresa, stando a quanto emerge dalla determinazione di aggiudicazione, ha offerto un ribasso del 28,713%. I costi della manodopera applicati sono stati più alti rispetto agli importi non ribassabili individuati dalla stazione appaltante.
Non ha quindi inserito un importo che potesse essere sottoposto ad una verifica di congruità.
Manodopera, contano le indicazioni dell’OE
L’operatore economico non ha offerto alcun ribasso sui costi della manodopera. Il provvedimento impugnato è stato adottato violando il principio dell’immodificabilità dell’offerta economica. In questo contesto è necessario muoversi all’interno delle dichiarazioni negoziali di volontà, così come risultano dalle indicazioni che si trovano all’interno dell’offerta economica.
Con la sentenza n. 9255/2024, il Consiglio di Stato ha chiarito che:
Le offerte, intese come atto negoziale, sono suscettibili di essere interpretate in modo tale da ricercare l’effettiva volontà del dichiarante.
