Consulenza o appalto di servizi di ingegneria e architettura? Il punto interrogativo è un obbligo ed è importante distinguere un servizio dall’altro, soprattutto quando ad affidare gli incarichi professionali è la Pubblica Amministrazione.
Porre dei confini e comprendere le differenze tra le due tipologie di servizio è importante, perché porta a procedure e a controlli di tipo diverso. Quando viene affidato un incarico professionale, la Pubblica Amministrazione non ha la possibilità di scegliere cosa affidare nel caso in cui le caratteristiche dell’appalto siano ben definite e siano configurabili come quelle della consulenza.
A fare il punto della situazione ci ha pensato la Corte dei Conti dell’Emilia Romagna, che ha espresso il proprio parere nella delibera n. 89/2025.
Consulenza o appalto di servizi, il caso specifico
La vicenda analizzata in Emilia Romagna parte da un caso specifico: la Corte dei Conti ha svolto dei controlli sulle spese effettuate da un Comune. Al centro del caso c’è l’affidamento, da parte dell’ente, della redazione di uno studio unitario: ritenendo che si trattasse di un servizio di ingegneria e architettura, che doveva essere gestito basandosi sulla disciplina del Codice degli Appalti Pubblici, l’Ente ha avviato la procedura di affidamento diretto. L’importo dell’incarico, almeno sulla carta, prevedeva questo tipo di procedura, essendo pari a 115.000 euro.
Il Codice degli Appalti permette, infatti, di affidare direttamente degli incarichi quando il costo dei servizi è inferiore a 140.000 euro.
La gestione della pratica, però, non ha convinto la Corte dei Conti, che chiesto al Comune per quale motivo avesse optato per l’affidamento dell’incarico professionale attraverso una procedura di appalto e non avesse rispettato le regole sui servizi di consulenza. La giustificazione dell’Ente non si è fatta attendere: la scelta è stata fatta perché all’interno dell’amministrazione comunale non c’era personale interno da poter utilizzare a questo scopo. Il Comune aveva inviato delle lettere ai vari capi dipartimento, ma non avendo ricevuto alcun tipo di risposta ne aveva dedotto che non fosse presente del personale con le qualifiche necessarie.
Quali differenze ci sono tra la consulenza e l’appalto
Anche se il Comune ha fatto rientrare l’incarico professionale nei servizi di ingegneria e architettura, secondo la Corte di Conti rientra più propriamente nella categoria del contratto di lavoro autonomo di natura occasionale o, al massimo, può essere considerato come incarico professionale di studio.
Lo scopo dell’incarico, sostanzialmente, è fornire un contributo conoscitivo qualificato che serve ad orientare l’azione amministrativa, senza necessariamente vincolarla. L’incarico, tra l’altro, è stato conferito nominativamente ad un professionista indicato all’interno della società.
La differenza tra una consulenza e un appalto è che il secondo ha natura esecutiva e vincolante per la Pubblica Amministrazione. Tra l’altro in un appalto il professionista incaricato deve fornire i servizi utilizzando i mezzi necessari per realizzarli e, soprattutto, assumendosi il rischio per l’esecuzione della prestazione.
Nel caso finito sul tavolo della Corte dei Conti, l’incarico affidato al professionista non ha una natura imprenditoriale: è semplicemente un contributo conoscitivo fornito al Comune e come tale non è vincolante.
Quando viene affidata una consulenza, tra l’altro, l’ente si deve accertare che l’incarico affidato non possa essere svolto dal personale interno.
Le indicazioni della Corte dei Conti
Le verifiche effettuate dal Comune per accertarsi se al proprio interno ci fosse del personale qualificato per prendersi in carico la consulenza è stato insufficiente (si è limitato a chiedere ai capi dipartimento). La verifica doveva essere oggettiva e qualitativa e, soprattutto, deve essere motivata in modo adeguato.
Ma non solo. L’ente non ha analizzato più preventivi e non ha accertato se ci fossero delle soluzioni più economiche: questa procedura deve essere utilizzata anche a fronte di un affidamento diretto.
L’affidamento diretto dell’incarico professionale come appalto ha causato un danno erariale nei confronti del Comune.
Ma perché è stato preferito l’appalto e non la consulenza?
A questo punto c’è da domandarsi perché il Comune, nell’affidare l’incarico professionale, abbia preferito la procedura di affidamento diretto invece che seguire la procedura, leggermente più complessa, della consulenza esterna.
Una delle motivazioni potrebbe essere legata ai maggiori controlli a cui è sottoposta la consulenza. L’articolo 7 del DLgs 165/2001 prevede che, prima che un incarico di consulenza venga affidato, la Pubblica Amministrazione debba accertarsi in modo adeguato dell’assenza di personale idoneo.
A questo si aggiunge anche quanto previsto dall’articolo 110 del D.Lgs 267/2000, il quale prevede che quando vengono affidati degli incarichi a contratto debbano essere rispettati dei vincoli di proporzione con il personale interno. Quando l’importo permette di far ricorso all’affidamento diretto, l’appalto è sostanzialmente molto più agevole.
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